60 Jahre Investitionsgarantien: erfolgreiche Außenwirtschaftsförderung der Bundesregierung

Das Jahr 2019 war ein Jubiläumsjahr: Am 25. November 1959 – also vor 60 Jahren – hat erstmals ein deutsches Unternehmen eine Investitionsgarantie des Bundes beantragt. Zuvor war mit § 18 des Haushaltsgesetzes 1959 die gesetzliche Grundlage für dieses Förderinstrument geschaffen worden. In der ersten Sitzung des Interministeriellen Ausschusses für deutsche Direktinvestitionen im Ausland am 14./15. Januar 1960 übernahm die Bundesrepublik Deutschland die erste Garantie und zwar für ein Projekt eines mittelständischen deutschen Unternehmens in Indien. Damals war Deutschland – nach den USA und Japan – der dritte Staat, der ein Förderinstrument zum Schutz von Auslandsinvestitionen gegen politische Risiken einführte. Heute bieten nahezu alle OECD-Staaten und zahlreiche weitere Staaten derartige Garantien an. 

Die Nachfrage nach Investitionsgarantien ist seither beständig gewachsen, nämlich von rund fünf Millionen Euro Garantiebestand im Jahr 1960 auf konstant deutlich über 30 Milliarden Euro Garantiebestand seit dem Jahr 2011. 

Die deutschen Unternehmen nutzen das Förderinstrument in unterschiedlicher Weise. Zum Teil halten sie eine Begleitung durch die Bundesregierung nur in den ersten Jahren des Markteintritts in ein Entwicklungs- oder Schwellenland für erforderlich. Überwiegend sichern sich die Garantienehmer diesen „Geleitschutz“ der Bundesregierung aber dauerhaft. So haben sich Investitionsgarantien für viele Unternehmen als zentrales Instrument des Risikomanagements bei Auslandsinvestitionen etabliert.

Die Investitionsschwerpunkte deutscher Unternehmen sowie die politische Weltkarte haben sich über die Jahre immer wieder verändert. In den ersten Jahren des Garantieinstruments investierten Garantienehmer schwerpunktmäßig in Lateinamerika und Afrika. In den 1960er Jahren gehörte Lateinamerika zu den expandierenden Regionen der Welt; viele der dortigen Staaten, etwa Brasilien oder Argentinien, verzeichneten über lange Zeit hinweg hohe Wachstumsraten und galten daher als attraktive Anlagestaaten. Auch waren zahlreiche mittelständische Unternehmen mit Tochtergesellschaften – zumeist Vertriebsgesellschaften – in den Staaten Afrikas vertreten und sicherten ihre diesbezüglichen Investitionen beim Bund ab. In den 1980er- und 1990er Jahren folgte die Erschließung Asiens – insbesondere Chinas und Indiens. Da Lateinamerika in den 1980er Jahren einer anhaltenden Krise ausgesetzt war, lenkten die Unternehmen ihre Expansionsaktivitäten entsprechend um. 

Zudem richteten sich deutsche Unternehmen nach dem Ende des Kalten Kriegs vermehrt auf die sich öffnenden Märkten in Mittel- und Osteuropa aus. Damit nahm auch die Nachfrage für Investitionsgarantien in Staaten wie Polen oder Ungarn zunächst zu und ging erst mit der Osterweiterung der Europäischen Union wieder zurück. Außerdem begannen deutsche Unternehmen Ende der 1990er Jahre, nach Russland und in die Ukraine zu expandieren. Im Jahr 2013 machten Investitionsgarantien für Russland bereits ein Drittel des gesamten Neugeschäfts aus; auch die Ukraine befindet sich seit Jahren unter den Top 10-Staaten bei den Investitionsgarantien. 

In jüngerer Zeit haben protektionistische Tendenzen und gestiegene politische Risiken in zahlreichen Staaten maßgeblich zu einem Rückgang der weltweiten Direktinvestitionsströme beigetragen. So wies das Volumen der grenzüberschreitenden Direktinvestitionen im Jahr 2018 mit 1,3 Billionen US-Dollar im dritten Jahr in Folge einen Rückgang auf. Es ist zwar davon auszugehen, dass dieses Volumen im Jahr 2019 global wieder auf bis zu 1,5 Billionen US-Dollar angestiegen ist. Jedoch liegt auch dieser Wert immer noch unter dem Mittelwert der letzten zehn Jahre (Vgl.: UNCTAD: World Investment Report 2019, Juni 2019). Während das Gesamtvolumen an Direktinvestitionen in Industriestaaten zurückgegangen ist, hat es sich in Bezug auf Entwicklungs- und Schwellenländer im Jahr 2018 (rund 0,7 Billionen US-Dollar) nicht verändert. Die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) geht davon aus, dass der Großteil der globalen Direktinvestitionen im Jahr 2019 wieder in Entwicklungs- und Schwellenländer geflossen ist. Afrika wird dabei global als Region mit den höchsten Wachstumsraten gesehen. Das bedeutet insgesamt, dass Unternehmen sich vermehrt neuen Märkten zuwenden – eine Entwicklung, die die Bundesregierung beispielsweise mit der Compact-with-Africa-Initiative aktiv begleitet. Infolge der Zuwendung zu neuen Märkten lässt sich auch bei den Investitionsgarantien in den letzten Jahren eine höhere Diversifizierung der Anlagestaaten feststellen. So hat der Bund erstmals Garantien für Projekte in Kirgisistan, Mosambik, Mali und Armenien übernommen.

Eine zentrale Voraussetzung für die Übernahme von Investitionsgarantien ist, dass für die Investitionen im Anlagestaat ausreichender Rechtsschutz besteht. Die wesentliche Grundlage für die Übernahme von Investitionsgarantien bilden dabei die bilateralen völkerrechtlichen Investitionsförderungs- und -schutzverträge (IFV) zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den jeweiligen Anlagestaaten. Den ersten dieser Verträge hat die Bundesrepublik im Jahr 1959 mit Pakistan abgeschlossen. In der Folge hat die Bundesrepublik eine Vielzahl weiterer solcher Verträge verhandelt und abgeschlossen; derzeit sind 125 IFV in Kraft. Mit dem Vertrag von Lissabon ist im Jahr 2009 die Kompetenz für ausländische Direktinvestitionen (einschließlich des Schutzes für diese Direktinvestitionen) auf die Europäische Union übergegangen. Heute hat deswegen grundsätzlich nur noch die EU-Kommission die Möglichkeit, für die EU und ihre Mitgliedstaaten einheitliche Abkommen mit Drittstaaten zum Investitionsschutz zu verhandeln. Diese Abkommen treten dann nach Ratifizierung durch die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten in Kraft; sie sollen sukzessive an die Stelle der bilateralen IFV der einzelnen Mitgliedsstaaten treten. 

Einzelne Staaten haben in den letzten Jahren ihren jeweiligen IFV mit Deutschland gekündigt. Dazu zählen Indien, Südafrika, Indonesien und Ecuador. In solchen Fällen besteht grundsätzlich die Möglichkeit, dass die Bundesregierung Investitionsgarantien auf Basis der innerstaatlichen Rechtsordnung des Anlagestaates anstatt auf Basis eines IFV übernimmt. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass die nationale Rechtsordnung des jeweiligen Anlagestaates den Investitionen der deutschen Unternehmen einen vergleichbar hohen Rechtsschutz wie ein IFV bietet. So hat der Bund 
beispielsweise zahlreiche Investitionsgarantien für Projekte in Brasilien übernommen, obwohl zwischen Deutschland und Brasilien nie ein IFV bestanden hat. Gleichermaßen kann der Interministerielle Ausschuss für Direktinvestitionen im Ausland nach einer intensiven Prüfung der indischen Rechtsordnung seit 2019 auch wieder über Anträge für Projekte in Indien positiv entscheiden.

Weitere wesentliche Voraussetzung dafür, dass der Bund eine Investitionsgarantie übernehmen kann, ist die Förderungswürdigkeit der einzelnen Investitionsvorhaben (Vgl.: Garantievoraussetzungen - Förderungswürdigkeit). 

Die Bundesregierung hat die Investitionsgarantien in den letzten 60 Jahren auf Basis der sich stetig ändernden Anforderungen der deutschen Wirtschaft kontinuierlich fortentwickelt. Beispiele für solche Fortentwicklungen sind Garantien für Lokalwährungsdarlehen, die variable Ertragsdeckung für Beteiligungen, die Teilbetriebsdeckung sowie die Möglichkeiten zur Absicherung gegen Terrorrisiken oder gegen den Bruch staatlicher Zusagen. 

Investitionsgarantien leisten seit nunmehr 60 Jahren einen wichtigen Beitrag zur Unterstützung und Förderung deutscher Unternehmen bei der Erschließung von Auslandsmärkten. Sie sind damit ein wesentliches Instrument für die Sicherung von Wachstum und Beschäftigung in Deutschland.